第4回大阪市行財政改革検討委員会　会議要旨

1．日時

　　　平成21年3月19日（月）15時～17時

2．     場所

　　　大阪市役所　P1会議室

3．     出席者

　　　（委員）

　　　神野委員長、植田委員長代理、岩崎委員、齊藤委員、津村委員、新川委員

　　　（大阪市）

　　　平松市長、柏木副市長、森下副市長、北山副市長、山本政策企画室長、鍵田情報公開室長、杉本市政改革室長、西山市政改革室改革推進担当部長、宮地市政改革室行財政改革担当部長

4．議題及び議事要旨

（1）今後の行財政改革の方向性について【資料1】

　　　神野委員長が今月末をもって委員をご退任されることとなり、ご退任にあたり、今後の本市の行財政改革に関わる理念、方向性についてお話をいただいた。

●政(まつりごと)は祭事(まつりごと)である

• 都市というのは2つの顔があって、それは市場が存在する場所であるということ、もう1つは自治、市民自治が存在する場所であるということ。農村が交流する市場が存在する場が都市であり、そこでは農村のような共同体的な人間関係が希薄になりがちなので、市民が自ら治めるという形で自治、つまり祭事が必要となる。

　●工業都市の衰退

• 恐慌は、暗黒の面が強調されるが、それは新しいもの作れというシグナル。未来を取り戻そうとすれば、私たちは新しい仕組みを作っていくしかないだろう。

• この恐慌は、重化学工業を基盤にして、その上に成り立っていったアメリカを中心とする世界経済秩序が終わろうとしている。産業構造の基盤を考えていかざるをえなくなってきている時代になっているのではないか。

• これからは、知識社会、これは知識集約産業と言われている産業や、グリーンニューディールのような、知識を大量に投入した自然資源にやさしい産業、人間同士の助け合い、ケアというか、医療産業、福祉産業。

• もう一つ重要なのは、広い意味での教育。人的投資。これからの技術革新というのは知識の創造が勝負を決める。創造的階級と呼ばれる人々をいかに集めてくるか、いかに育てるか、というのが都市の重要な機能になる。

• 工業都市では生産機能を集めれば人が集まっていたが、これからは、クリエイティブクラス（創造的階級）が、ここで生活したい、ここでアイデアを出したい、ここで自分たちの子どもを育てたい、というような生活機能を充実する必要がある。そこに優秀な人材が集まってきて、生産機能が集まってくる。「文化と環境によるサスティナブルシティ（持続可能な都市）」というのはそういう意味。

• この恐慌を脱出するのに、当面の手を打つということと同時に、当面の手の打ち方が長期的な新しい都市の構造をつくりあげていくという方向と合致していないとだめだろう。

●「都市経営」の効率性

• 都市経営を効率的に運営しながら新しい都市をつくっていく。

• 大阪は極めて有利な位置にあるというふうに理解したほうがいい。東京はここで大きくずれ落ちる。名古屋もちょっと前までの産業を集結しすぎたんではないか。そうすると、大阪には都市としての伝統と文化はあるが、一つステップが遅れていた。後発の利益を生かしたほうがいい。拠点性は横浜などに比べると完全にある。それを生かしながら都市の未来を考えておいたほうがいい。

• 経済主体には3つある。1つは企業。企業は市場原理で動く。政府は、予算原理で動く。同じ原理で動くと合成の誤謬（個々人が合理的な行動をとったとしても、他の多くの人が同じ行動をとることによって、不都合な結果が生じてくること）が働く。別の原理で動くしかない。家計は、これは共同体の原理、助け合いの家計の原理で動く。これら3つのお金のやりくりする論理は違うのだということを、考えておく必要がある。

• （資料1の①参照）政府というはミクロの経営、ミクロの経営というのは、政府は行政と議会と住民から成り立っていて、役所をどうやって動かすかという、内部経営をやっている。何のためにやっているかというとマクロの経営のため。地方自治体が地域経済に対してちゃんと動くためのインフラを提供する。地域経済がうまく回れば税収が上がってくる。この税収でもって地域社会に公共サービスを提供する。その代わり今度は地域社会は秩序を維持する。そういうことにより、今度はまた企業も安定した経済活動ができるといういい循環を提供していくということ。

• その際、政府が考える場合には2つの効率性を考えなければいけない（資料1の④）。1つは外部効率性。その地域社会のニーズに合っているかどうかというのが外部効率性。企業はこの外部効率性を求める必要はない。需要に合っていなければ売れないので、市場が判断してくれる。

• もう1つは内部効率性。サービスをつくるのに人件費と物件費をいかに安くするのかということ。企業は内部効率性が重要であり、企業と政府はここが同じ。

• この2つを考えて効率性を議論しないと混乱してくる。

●外部効率性と民主主義の活性化

• 外部効率性というのは、民主主義が有効に機能するしかない。民主主義社会が決めるしかない。そして、市民が自ら経営するという参加民主主義が必要になってくる。

• 知識社会になってくると、市民が協同活動に出てくる。日本だけが当てはまらないが、知識社会になって情報手段が充実してくると、時間が節約されて、人々は動かなくなって、そして共同体的な絆が強まるというのが普通の考え方。

• 日本の場合には、人々が政治を観客として見ている。人々が参加していくという都市にしなくてはいけない。観客から参加へ、「見る」から「する」へ、が重要ではないか。

●ニュー・パブリック・マネジメント

• 内部効率性の、サービスをいかに効率的に安くつくるのかというのは、マネジメントの話。企業がやってうまくやっているところを政府にも導入しようというのがニュー・パブリック・マネジメントの考え方。

• ニュー・パブリック・マネジメントには、二つのタイプがあり、一つはアングロ・アメリカン型、もう一つのタイプはスカンジナビアン型。

• アングロ・アメリカン型というのは政府と企業というのを区別しない。政府と企業というのは全く違った論理で動く経済主体だということを区別をしないというやり方。

• スカンジナビアン型は、政府と企業は全く違うということを前提にした上で、企業の学べるところを政府に取り入れるというやり方。

• もう一つ違う点は、アングロ・アメリカン型とスカンジナビアン型とでは、企業がやっていることが違う。アメリカ型の企業は、ネオ・テイラー主義。テイラー主義というのは、職務を明確に分析して時間研究と動作研究をして、そして課業を設定して、効率よく設定した課業通りに行われているかどうかをチェックして、賃金と科罰、アメとムチでコントロールするというやり方。これがアングロ・アメリカン型。人はだれも怠け者だから、アメとムチでコントロールしないとダメ、という考え方。

• スカンジナビアン型はノン・テイラー主義。人間は誰もが働きたがっている、怠けているとしたらそれは適切な動機付けが行われていないからだという考え方。

• アングロ・アメリカン型でいくと、上から下へトップダウンで、ネオ・テイラー式でやるということを民間企業から学ぶ。

• スカンジナビアン型でやるとボトム・アップ。下がちゃんと人々のニーズに合って、現場がちゃんと判定する形で、全部現場に決定権を下ろして、文鎮型組織にして、組織をつくりあげていく。

• その時に一番重要な点は、企業の場合には　plan（立案）・do（執行）・see（評価）といった時、企業は市場の動向にあわせて適切に反応すればいいので、その時々の状況に合わせて勝手に決めていい。ところが政府はplan（立案）・do（執行）・see（評価）だって勝手にはやれない。なぜなら民主主義、住民が決定したとおりにやってもらわないといけないので、決定権を全部下ろせない。　

• （資料1の②参照）政府はdecide（決定）が入る。plan（立案）decide（決定）、そしてdo（執行）とsee（評価）が入り、plan（立案）とdo（執行）は行政府がやるが、決定と評価これは議会、住民が議会を通して決定とチェックをする。そうするとplan（立案）・do（執行）・see（評価）といっても勝手にできない。

• スウェーデンのスカンジナビアンモデルでは、議会が決定した時には、この決定はどうしてこういう決定が行われて、何のために、どういうふうに行われたのかというオリエンテーションをしないといけない。そのオリエンテーションとガイドラインに基づいて受け手の方は、自分たちでそれを受けたうえで、質の高いサービスをいかにやれるかということをplan（立案）とdo（執行）とsee（評価）と決定権を与えられてやっていいということになっている。

• このためにスウェーデンが作り上げたのが独立行政法人。独立行政法人を作るということは、執行部隊に自由度が増えるということ。決定どおりやるよりも細かなところを任せてもらって、そうすれば工夫ができて、やる気が出て、plan（立案）とdo（執行）とsee（評価）ができる。

• 民主主義、つまり住民が外部効率性でどんなサービスを出してもらいたいのか。これはそれぞれの都市が、それぞれの都市のあり方によって、何を共同でやるのか、全然違うので、それぞれが決める。決めるためには民主主義は機能してなくてはならない。それと同時に重要なのは内部効率性。これを上手く融合させていくというのがニューパブリック・マネジメントの本来の目標だった。日本では、アングロ・アメリカン型のニューパブリック・マネジメントだけが一人歩きを始めてしまった。

●「参加」都市を求めて

• 参加都市を求めるときに、地域社会の中にインフォーマル・セクターとボランタリー・セクターと二つあると考えたほうがいい。

• インフォーマル・セクターは、下は家族から始まりまる、自然にできあがってくる地域社会。ボランタリー・セクターは、日本でいうとNPO。ヨーロッパではアソシエーション。

• ボランタリー・セクターの中には二つあって、自助組織と他助組織がある。自助組織はボランタリーの組織に入っているメンバーだけがやるというもの。そのメンバーに入っている人々がお互いに助け合う。他助組織というのはそのメンバーに入っていない人のために働く。

• この二つを両方とも活性化していくということが重要で、これは単に公共サービスを安くやるということではなく、お互いに助け合って生きていくということが実は人間の生き甲斐で幸せだから、お金で買えないものにこそ幸せがあり、それをやるということで、そこを活性化させていくというのがこれからの「参加」都市ということでは重要なポイントになってくる。

• 日本はともするとインフォーマル・セクターとボランタリー・セクターが対立し合うという不幸な現象にあるので、これは融合して両方とも活性化するという道を模索する必要がある。

　　　　●ポスト工業社会の都市政治

• ポスト工業社会、つまり私たちがこれからつくっていくような社会は、市民がこの都市は嫌だから出ていくという体質ではなく、市民が発言して参加すること決めていく必要がある。

• 「足による投票」ではなく、「討議と手による投票」にしてもらいたい。

• 自分たちの住んでいる社会は、自分たち決定していく。単なる商品の消費者・購入者ではなく、自らそうした決定などに参加をする生活者としてのアクティブ・シティズンというようなことを作り上げていくということが重要。

• ナチスや世界大戦のように、景気がうまくいかないと人々は異常な行動に走ったりすることがある。新しい経済を作り上げていくというのが重要。

• 地域からお互いに助け合っていく領域を作り上げて、そのお互いに助け合っていくことが、地域から広い意味での広域自治体みたいなものを提供し、その広域自治体の協力で、国民国家ができあがる。

• 市場経済はいいけれども、市場社会はだめ。私たちが本当に助け合っていくべき社会というものを市場化してしまうのはだめ。おそらく私たちの次の社会はそういうふうになる。そういう都市として大阪を作っていく。大阪はこの経済危機の中で有利な立場にある。有利な立場にあるということは、逆に、日本や世界に対して大阪が新しいモデルをつくっていく使命がある。大阪の真似をしてくださいという新しいモデルをつくっていくミッションがあるというふうに考えて行動した方がいい。

（2）次期行財政改革計画の策定に向けた論点整理等について【資料2】

　①　市民協働タスクフォース（仮称）の設置について

　　　資料2をもとに説明。設置について委員会の了承を得た。

　　（主な意見）

• 手段とか方法が先にあって、中身が何であるかというのがわかりにくい。市民との協働というのは方法論。タスクフォースも方法論。

　　　　→地域の皆さんがどういう課題を抱え、どういうふうに解決しようとしているのか、そういった仕組みを机の上で考えるのではなく、実際に区役所、当該の地域で勉強しながら、その仕組みをオール大阪で適用、あるいは、地域・課題によって方法を選択できるような、そんなメニューみたいなものを具体的に作り上げていきたい。具体的な課題を解決するための仕組みというものを、まず、洗っていくところから始めたい。今の段階では、個別具体的な話のどこにターゲットを置くかは、まだ整理はついていない。その点についても、こういうテーマがあるとか、ご示唆いただければ、それで動いていきたい。

• 民間で、タスクフォースを作るとき、作るより先に課題があって、それを多面的に、多くの人を集めて、一部局ではできにくいので、フォースを結集してやるというのが、タスクフォースの普通のやり方。これは逆にその箱を作って考えるという印象。

　　　→対象が地域というすごく多様な地域社会を対象にしているので、課題というものがなかなか設定しにくい。機動的にいろいろとやっていきたい。

• 最終的に大阪という都市を考えたときに、本当に市民がこの都市で住んで良かったと言える都市にしていくためには、市民自身が自らこの都市を作っていく、そして地域を支えていくということが必要。

• このまま行政がどんどんサービス、安全、福祉を垂れ流し続けるというのは無理な話。

• 基本にあるのは、市民社会そのものが豊かになっていく、その方法を考えようということ。そして、それは市民自身が自ら作り出していかなければいけない。しかし、それを実現していくためには、そのままの状態で放り出しては無理がある。そういう仕組みを行政と一緒に作っていけないだろうか、考えていけないだろうか、そういう市民の視点で、この大阪のサービスの構造であるとか社会の構造を変えていこうという狙いが大きくはある、と考えている。

• 神社のお祭りというのは、地域住民が準備をする過程が重要。その過程そのものがコミュニティを作り、かつ防犯活動にもなり、防災活動にもなっていく。集団には、課題を目的にした機能集団と、家族、コミュニティのような、集まること自体を目的にしている集団とがあり、おそらくその中間を狙っているから、そこがあやふやになるということではないか。

• 提案する以上は、予算を付けてしっかりした形で作らないといけない。

• 下からの運動が重要な点で、逆に、上からのものにならないように。

• 市民との協働という点で、いろんな実践がすでにあると思うが、それ自体も少し踏まえて議論を立てる。

• 神野先生の話に非常に関係のある話になっていると思うので、その点も整理をし、市民との協働がどういうふうに位置付けられるのかということについても明確にすると、非常にわかりやすくなる。

　②　次期行財政改革計画策定に向けた論点整理【資料3、資料4】

　　　資料3、4をもとに説明。

資料5の「西村委員所感」は委員ご欠席のため市側より説明。「津村委員意見」は委員ご本人　　より説明。

（主な意見）

• 地下鉄・バスの経営形態は、やはり大阪市にとっては一つの大きな課題であると考えている。例えば不採算路線は見直していかなければいけないということが既に指摘をされているが、それをまた仕切りなおして課題として取り上げて新たなスケジュールを組んでいくということでは、少しスピード感に欠ける。ぜひ地下鉄・市バスの経営形態のあり方についても引き続き手を緩めずにお願いしたい。

• 資料4のPDCAの整理がわかりにくい。タテとヨコの関係になっていると思う。もう少し図式的に整理してほしい。

• 資料4の6ページの⑤、大阪市の特質・独自性の視点という大変重要な視点だと思うが、それにこだわり、府市連携あるいは関西全域の中での大阪市という視点がおろそかにならないように。

• 都市のこれまでの発展あるいは今後の発展の方向について、「生活機能が磁場となる、文化と環境によるサスティナブルシティ」、あるいは経済全体としては知識社会・情報化というようなものを大阪市はうまく活かせるんじゃないか、という方向を少し示していただいた。その点をどういうふうに具体化しながらそういう方向に向けていく行財政のあり方というような視点を少し明示的に示す必要がある。市民の人たちも自らが参加していくという、そういう話をどう作っていくかというあたりが今後のポイント。

• 財政的に厳しいというのはいろんな意味がある。短期におけるどういう取組方をしていくのかということと、大きな見通しのもとで、短期の中でも長期的に見たときの発展方向が組み入れられているようなやり方はどういうやり方なのか、というようなあたりの整理をしたビジョンにしないといけない。

• どうやって内部効率を高めるかという話と、どうやって民主主義の活性化を図るのかということの、両方を融合して進めるというところが改革モデルとして成功するかどうかの一番の鍵。大阪市らしい改革というものを提示する上での鍵を握っている。そこをどう具体化できるかという方向でより詰めた議論をしていく必要がある。そこを明示的に出すというのがやはり大事。それが、短期的なことも進めながら、同時に長期の発展方向を実現していくための改革になっている、という確信につながる点で重要である。

• 「大阪が今後の改革で生かすべきポテンシャル」という部分があってもいいと思う。

• （資料5の表）行政サービスと行政コストがあって、正常化の行政コストから捻出していけばその捻出分というのがオンされていく、ここの部分が内部効率性の話で、この正常化コストをどういうふうに作っていくか、ここの部分に市民が関わるという形で捻出ができていくのではないか、その捻出の方法を考えるのが、タスクフォースの一つの役割になるのではないかと思っている。その捻出を大阪市が維持しなければいけないセーフティネットのために使うというふうになるんではないか。

• 大阪市がどういう目標を持って改革を進めていこうとしているのかを明示的に出していくと、このへんが問題だというのが出てくるが、その目標をクリアすると、どういうところに大阪市が行こうとしているのかが見えないと、なかなか改革の議論もしにくい。基本的にどういう目標を設定していくか、将来ビジョンをどう持っていくか、そのときの経営主体としての大阪市は一体どういうところに大阪市の地域を持っていきたいのか、そのときどういう大阪市を担っているのか、そういうところがないといけない。

• これまでの行財政改革の議論というのは、無駄をどうやって減らすか、より安いコストでサービスを提供するかというところに関心があったが、そういう範囲はそろそろ限界に来つつある。もちろんまだまだ無駄も多いので、それも整理はしないといけないが、むしろ、市政とか行政の運営の仕組みそのものを塗り替えていくような視点が求められていると思う。

• 過去60年間現行の地方制度でやってきたような、サービスの仕方とか、拡大してきた行政の役割を根本的に見直すような視点で、市を作り直すぐらいのつもりの行革が必要なのではないか。その点で、協働への着目であるとか、市民の力をどう発揮してもらうかというのが突破口だと感じている。

• もっとマーケットが力を発揮してもらわないと困る場面もたくさんあると考えている。

• 行革というのがどうしても従来型で、資源の枠内でどうにかしましょうという話になりがちだが、資源制約そのものが大きな前提としてあるとしても、その中で仕事の進め方を考えていく、仕事の進め方の質自体を変えていくということを通じて、あるいはその方法を変えていくということを通じて、資源制約の範囲内で済むことかもしれないし、それで済まないというビジョンを立てざるを得なくなったときには、資源制約をどうやって突破するかという話になるのだろうと思う。

• どういうビジョンをもって、しかも従来の行革でない行革のやり方をどうやって作っていくか、そこの見通しみたいなものを組み立てなおさなければならない。

• 非常に文章がうまくて、起承転結を文章の中に取り入れなければならないというのはわかるが、やはりビジネス文書というのは、やらなければならないことは1行で整理してほしい。そうでないとなかなか対策に結びつきかない。

• 事業仕分けをやっていると聞き、具体的にこういうことに取り組んでおられるということは非常にいいことだと思う。

　○神野委員長退任あいさつ

• 日本の社会で心配してるのは、近視眼的な物事の見方をしていると暗黒しかなくなる。近視眼的な見方で経営なんかやれるか、というプライドがどんどんなくなってきた。

• 社会心理学では予言の自己成就という言葉がある。予言というのは自分で自己成就していく。未来はこうなると信じれば信じるほどそうなる確率は高まるという言葉。したがって悲観的な未来を描けばそうなる確率は高まるし、肯定的な未来を描けばそうなる確率は高まるので、ぜひ、新しいビジョンをここから打ち出していただきたい。

　○委員長の選出

　　委員の互選により、植田委員を委員長に選出した。

　　（委員長あいさつ）

• 大阪市の行財政改革は、簡単な解決策がパッと出るようなものではない。

• スピード感のある具体的動きのあることも必要であり、やはり希望の出てくる改革でないといけないと思う。

• 市民が関心を持って参加する改革でないといけない。最終的には改革の目的自体がそれじゃないかという面もあるので。

• いずれの課題も簡単ではないが、何らかの形でまとめられる指針のようなものを出せたらと思う。

5．配付資料

【資料1】「今後の行財政改革の方向性について」

【資料2】「市民協働タスクフォース（仮称）」の設置について（案）

【資料3】第3回委員会における主な意見

【資料4】次期行財政改革計画策定に向けた論点整理（案）

【資料5】「大阪市の行財政改革について」