平成25年第33回教育委員会会議

第33回教育委員会会議録

1　日時　　平成25年10月1日（火曜日）午前11時～午後0時20分

2　場所　　大阪市役所本庁舎7階市会第6委員会室

3　出席者

長谷川惠一　　委員長

高尾　元久　　委員長職務代理者

大森不二雄　　委員

林　　園美　　委員

永井　哲郎　　教育長

荻野　哲男　　教育次長

沼守　誠也　　教育次長

浅野　宏子　　総務部長

小川　芳和　　学校配置計画担当部長

林田　　潔　　教務部長

森本　充博　　生涯学習部長

大継　章嘉　　指導部長

上林　幸男　　教育事業監理担当部長

三木　信夫　　学校経営管理センター所長

沢田　和夫　　教育センター所長

伊藤　純治　　企画担当課長代理

坪井　宏曉　　初等教育担当課長

平尾　　誠　　指導部総括指導主事

稲森　歳和　　指導部首席指導主事

大澤　啓司　　指導部総括指導主事

安倍　　紫　　指導部指導主事

藤巻　幸嗣　　総務課長

玉置　信行　　総務課長代理

松浦　　令　　総務課担当係長

ほか係員1名

4　次第

（1）長谷川委員長より開会を宣告

（2）長谷川委員長より会議録署名者に高尾委員を指名

（3）議題

議案第187号　平成25年度「全国学力・学習状況調査」「全国体力・運動能力、運動習慣等調査」における学校別の調査結果の取扱いについて

（4）議事要旨

議案第187号「平成25年度「全国学力・学習状況調査」「全国体力・運動能力、運動習慣等調査」における学校別の調査結果の取扱いについて」を上程。

大継指導部長からの説明要旨は以下のとおりである。

本日議論をいただくための参考として、現行の条例規則等、昨年度の取扱いの議案及び今年度の全国学力・学習状況調査の実施要領を添付している。

質疑の概要は以下のとおりである。

大森委員「この調査結果の取扱いについては、基本的な経緯として、24年度の結果の扱いについては先ほど事務局から説明があったように昨年12月に議案として決定しているということがある。そこでは学校協議会の意見を聞いて校長が判断することになっている。その後、今年の3月に教育振興基本計画の改訂版が決定され、そこにおいてこの調査結果を学校別も含めて公表するという方向性が打ち出されて、さらには、同じ3月に学校管理規則の改正においても同様の趣旨が盛り込まれたということである。24年度分については市教委としての大きな方針が決まる前で、過渡期的にこのような決定がされたが、その後の教育振興基本計画、学校管理規則で市教委の方針は公表ということで明確化されているという流れである。ただ、24年度のデータは昨年度の議案が活きている。非常に残念だが、公表という判断をした校長は少ないという現状がある。今年の6月には、事務連絡で教育長名で各学校長あてに、大阪市立学校管理規則第4条の5（運営に関する計画及び学校評価結果の公表）及び大阪市教育振興基本計画において示されているとおり、これらの調査の学校別結果の講評をすることは本市教育委員会の方針であることに十分留意してくださいとなっている。学校別の結果を公表することは本市の方針となっている。根拠は学校管理規則や改訂された教育振興基本計画である。この方針は我々教育委員会においてすでに決定されているということで、あとは25年度のデータにおいて、実際に公表するにあたって、どのような配慮事項なり公表する以上はセットで我々が大阪市全体としての学力向上にどうとりくむのか、あるいは各学校がどのように取り組んでいくのかということをセットで打ち出していく責任があるということであると思っている。公表は今読み上げた教育長名の文書にあるように、本市教育委員会の方針であるので、公表の責任を個々の校長に負わせるのはおかしい。市の方針である以上は我々大阪市教育委員会が負うという考え方で整理するべきである。公表するしないを校長に責任を負わせるのではなく、本市の方針であるのである。公表に伴って、学力向上策をセットで行うことも考え、教育委員会として責任を持って取り組んでいく必要があるとかんがえている。もちろん教育委員会レベルだけで学力が向上していくわけではないので、教育委員会が学校に対して求めるかも含めて、責任を果たしていく。方針が既定のものであるということで話をした。」

教育長「今年の6月に教育長名で学校に方針を示している。毎年のデータについては教育委員会会議で方針を決定している。学校管理規則の公表は運営に関する計画に添付したものを公表するということがメインの規定なので、今年度の取扱いについて今回お諮りしている。教育委員会の責任で公表するので教育委員会が責任をとることになるが、国の方の実施要領は学校が公表主体となっているのでそのあたりの整合性をどうとっていくか。また、すべての学校でも一律に公表することがいいのかどうかについてもご議論をいただきたい。」

大森委員「そもそも公表することについて、説明責任を果たしていくということが条例なり教育振興基本計画に書かれているところであるが、同時に正直言って、我々教育委員と事務局の間で協議会の場で議論する際にも明らかであったが、公表を前提とすれば結果に対する責任をこれまで以上に強く意識することが伴う。教育委員会レベルでも取組を評価する上での意識が高まるというプラスがある。単に市民、保護者に説明することに加えてこの意義は否定できない。これは教育委員会レベルと同時でもそうだが各学校レベルでも同様であると考える。反対論、批判の一つとして、過度の競争になるとか、児童生徒が傷つくといった批判があることは承知の通りである。肝心なことは現実に今まで数は限られているが、全国学力調査結果、自治体独自の学力調査結果を学校別の結果を公表している、あるいは開示請求に従って開示している自治体があるが、実際に過度の競争や子どもが傷つくといったことが報告されていないということがある。児童生徒が傷つくのではないかという考え方について、本市のある先生の発言が、それは関係ない、子ども自身は自分の点数をわかっており、全国平均、大阪市平均がわかっているので、学校の平均点が出ることによって個々の子どもが傷つくということはない、そういうことを言っているのは学校の都合で言っているにすぎないということをおっしゃっていた。全くその通りだと思った。開示等によって実質的に公表されている自治体において開示に携わった教育長の話を聞いたところ、子どもが傷つくことはありえないし、実際に傷ついてもいない、子どもたちはそんなに弱くない、実際に受験に際して自分の点数を認識しており、自分の学力がどのレベルにあるかを認識しており、学校の点数がどうかということで子どもが傷つくことはないという話を聞いたことを思い出す。このような重大なトピックには賛成も反対もあるわけで、トータルで考えて、学力向上に取り組む面で公表のメリットは大きいと考える。公表がだめだということを言っている論拠は薄弱であると考えている。既定路線だと言っても、なぜ公表することが必要なのかを説明させていただいた。」

委員長「すでに25年度については教育委員会において公表するという方向性は我々として決議したと考えている。その前提で発言したい。文科省がこういう形で言っていることについてどの程度配慮事項として考えるかということが一つある。マネジメントの視点で、これから学校協議会を育てようとしていこうとしている中で、我々の責任で我々の言うことを聞きなさいという言い切り方で本当にいいものかどうかということである。配慮事項としてあるのではないか。それと今後は校長にマネジメントをできるだけ委ねていくということなのに、学力テストだけ我々が強制すると、なぜこれだけが校長の主体性でなくて教育委員会の主体性でやるのか説明する必要はあると思う。私としてはこれらの配慮事項を踏まえながら教育委員会で責任を持ってやっていく必要があるとかんがえる。」

高尾委員「私は公表すべきという判断に立っている。理由は、結果を公表することの目的は学力を保証するということだろうと思う。全学校のレベルをアップさせる、保護者の方、地域の方が安心して任せられる学校を作るということ、保護者の方、地域の方が教育に参加していただいて効果を発揮していただくこと、それから、大阪市と教育委員会が全力を挙げてそれを支援すること、これらを目的に公表が行われるのだと思う。厳しい現実社会を冷静に見ていかなければならない。先日、市全体の平成25年度の結果を公表したが、残念ながら全国と大きく水をあけられている状況であった。これは決してさぼっているのではなく長年の努力にもかかわらずこういう状況が続いている。一部の学校においては地域の協力が得られない状況にある、絶望的な状況にあると思う。今まさにグローバルな社会にあって、我々はグローバル社会に漬かっており、いろいろな影響が生じている。その中で生きていくためには、基礎学力がないと生きていけない状況になっている。それがないとだめな時代になっている。具体的な例として、若年層の貧困化が進んでいる。神戸大学の二宮先生が10年後には若い人の10人に3人が結婚できなくなると言っている。これは主として経済的な理由によるものである。街を見るとキャリーバッグを引いている若者がいるが、旅行に行くのではなく、生活物品を詰め込んで、ネットで生活している。大都会で見る若い人はネット難民となって、キャリーバッグに全生活用具を詰め込んでネットカフェで生活している人が多くいる、さらにそういう状況の中で健康をむしばまれている人が多くなっているという状況になっている。個々の保護者の立場に立って考えると、子どものためにベストの環境の学校に入れたいという気持ちは痛いほどわかる。生きる力をつけてほしいということがあると思う。私学に行けという議論もあるが、お金がないから私学には入れない人も多くいる。経済的な理由で不利益を甘受しなければならないということはあってはならない。公立学校でも救ってあげなければならない。この公表問題は学校選択制と大きくリンクしている。選択制を採っている場合に、情報がない中で選択を迫ることになる。選択制がない場合には否応なしに学校が決められる。こうした保護者の願いを完全に叶えることはできないが、少しでもかなえるためには、必要なデータを出すことだと思う。必要なデータとは学力、問題行動の状況、経年変化である。それと一番大事なのは、それに対して学校がどうしようとしているのか、どういう方針を出していくのかを明らかにすることが必要である。学校協議会が保護者の考えを吸収し、反映することが望ましいが、まだ出発したところであるので、そこまではいっていないのではないかと思う。序列化と過度の競争という問題について、大阪市のしようとする公表はそれとは違うのではないかと思う。学校を序列化するために公表するものではない。教育委員会として1位はどこ、2位はどこという形での公表はすべきではないし、そういう形での公表にはならないと考えている。目的は保護者や地域の理解を求めるということである。また、不健全な競争は起こらないと思う。学校の教員が成績だけを上げたらいい、点数を改ざんしてでもやるという意識は大阪の教員にはないと思う。地元の学校に地域の人は強い共感を持っており、点数が悪いからと言って見捨てることはないと思う。狭い意味の学力は重要であるが、それが全てではないということは文科省の実施要領に示されている通りであり、その辺の理解があれば、不完全な競争は起こらない。風評と言われるが現実問題として不確かであるが故にすでに流布している。それに対してきちんと説明し、対策を明らかにすることが大事である。現実を直視する、客観視することが非常に大事だと思う。それが行動を惹起するということだと思う。仮に成績、数字が悪くても恥ずかしがる必要はない。そこからどう努力するのか、そういう努力を評価するようにしてもらいたい。この現実を直視した上で、地域の方、保護者が、これまである意味無関心だったが、これではだめだと協力してともに学校を作るという意識が生じることが大きなパワーになると考える。ただ、留意点として公表のやり方には改善の余地があると思う。例えば平均正答率という言葉が一人歩きしているが、これでいいのかという思いがある。前回の調査で社会的に困難な学校が必ずしも底辺にあるわけではない、極めて優秀な子どももおり、みんながだめなのではないということがある。いろんな情報を知るためには一つは、分布具合がどうなっているかを示すような方法、平均正答率を中央値で表示するというやり方もある。さらに具体の例として武雄市の若木小学校では数値だけでなく生活状況に関する調査結果も丁寧に開示されている。例えば友達に会うのは楽しいかとか、電子黒板の授業はどうかとか、家の手伝いをしているかといった具体的なデータも出している。それを見た人がではどうしたらいいのかを考えさせる公表内容になっている。このように発表方法には改善の余地があり、できるだけいい方法を採る必要がある。考え方について、活性化条例だけではなく教育行政基本条例の開かれた教育行政という理念に合致するものだと思う。文科省の実施要領について、過去に訴訟になっているが、はっきりとしたものが出ていない。肯定するものと否定するものとに二つにわかれている。実施要領に法的拘束力があるとする判例とないと、ないとする判例とがあり、序列化とか競争化についてもこれが客観的に確実なものと見る立場と、それは抽象的、主観的なものと消極的に捉える立場の2つある。国との協力関係情報にあたるかということについても2つに分かれている。基本的に長い目で考えると、公開しないということが制度疲労を起こしているのではないかと思う。各学校は同じレベルで同じ教育をするのだという理想に燃えていたと思う。しかし、現実を見ると必ずしも同じレベルにはなっていない、そういう現状が広がってきたと思う。公教育にあっては差があってはいけないという意識がのしかかっており、本当は見なければならない格差を見失ってしまったのではないか。学校のブラックボックスが生じているのではないか。その中で実際の先生方は大変な苦労をしてきたと思う。これは教育の専門家の一つの限界と言ってもいいと思う。その中で対症療法的なものが非常に増えてきたのではないか。なぜこの学校は成績が下がったのかと聞くと、課題を抱える児童がこの学校は多かった、なぜ成績が上がったのかということについては、課題児童が卒業したという答えだった。これは大きな問題を内包していると考える。ひたすら卒業を待つのでは、この子たちが将来を生き抜く力を保障するということには至らないのではないか。みなさんにいろんな事情を知ってもらって、協力をお願いする、市としても行政組織としてもそれを支援するということが必要である。そのためには厳しい判断だが公表をすべきだと考えており、この点について市民の皆さんに理解いただきたいと思っている。」

林委員「公表することが大事だと思うが、平均正答率にこだわるのは違うと思う。平均正答率は毎年児童も変わるし、状況も変わっていくので、学校全体の取組がそこに表れるかというと疑問がある。ただ、数字は誰が見てもわかりやすい部分はあると思う。私が実際に保護者として関わっていた時に知りたかったのはその学校にどのような課題があり、その課題にどのように取組をしているかである。取組によってどのように変わっていったのかという過程を保護者に発信してもらいたかったという思いがある。そこにつながる形で公表していき、そこに学校協議会が絡んでいって、保護者や地域と意見のやりとりがあって、学校がさらによくなっていくということが目に見える形で行われることが大事だと思う。その意味では現状を公表していくことは非常に大事なことであり、すべての学校にやってもらいたい。ただ、公表の仕方についてはこれから各論として話を詰めていく必要があると思う。」

大森委員「確かに文科省の実施要領に書いているように、学力の特定の一部分とか教育活動の一側面にすぎないというのは理屈としてそのとおりだが、無理矢理過小評価している表現は反発への配慮のしすぎである。これだけ莫大な予算をかけてやっているのは意義が大きいデータだからやっているのである。児童生徒のすべてを評価できるものがあれば別だが、そういうものはないのであって、すべては一部分であるのは当たり前である。学校の成果については、当然に学校の取組だけで学力調査結果が出てくるわけではなく、様々おかれている条件がある。その中にはたまたまその学年の構成状況、学年の秩序が保ちやすい状況だったかどうかなど、様々なことが影響しているのは当たり前である。だからといって、学校の課題がどうなのかという根本になるデータを隠すことの方がよいということにはならない。一部分に過ぎないとか学校の努力だけで決まるわけではないというのはその通りだが、その理屈でこれまでデータを公表してこなかったのがこれまでの日本全体の教育政策のあり方であった。これを大きく方向転換しなければならない。実施要領が出たのは昨年の12月であったが、現在の大臣の方針はこれを見直すということになっている。トータルでプラスだから公表するのだということである。平均正答率の問題は、それだけを公表するのではないと思っている。ただし、それを隠して複雑なデータを公表するのではない。市民や保護者の方からは若干わかりにくいデータも含めて、各学校、教師にとっては重要なデータであるので、理解できる方々がどれくらいいるかは別にして、多面的なデータをわかりやすいデータと一緒に公表することが大事だと考えている。今年の生徒がとかこの学年がとか学校の取組ではどうにもならない要因を挙げられるが、海外では学校長が権限をもって、しかも厳しく結果責任をとられる国においては、校長が替れば教職員も校長の考えに沿って人事が行われるので、同じような子どもたちを相手にしていても、それまで貧困地域であるが故に学力が低い地域であっても、校長にすばらしい人を得て、その人の権限の下に教職員等の体制が整備されれば、同じような子どもたちが入学していても成績が劇的に変わる。日本ではそういう話を聞かないが、これは校長にそれだけの権限がないからである。校長に権限を委ねるには、校長に権限と責任を問うシステムが必要である。教育成果に対する責任が曖昧な状況で校長に委ねればいいということにはならない。英語のアカウンタビリティのもともとの意味は、結果に対する責任、つまり、教育政策の成果に対する教育委員会の責任、学校長の教育活動全般に対する成果に対する責任である。それが曖昧になっている、あるいは情報がオープンになっていない、そういう仕組みの下で校長に任せればいいということではない。任せるには目標や成果が見えて、その結果に対する責任が担保されていることが必要である。その校長の権限のもとで教職員ががんばるんだという仕組みが必要である。そういう仕組みをとるかとらないかも含めて校長の自由ということはガバナンスとして成り立たない。学校協議会との関係について、公表に先立って、各学校のデータの分析及び今後の取組方針を学校協議会に説明するというプロセスを踏んだ上で公表し、それに基づいて学校協議会に役割を果たしてもらえばいいのではないかと考えている。文科省の実施要領との関係において、我々が最低限守るべきポイントは市教委が学校名を列挙して学校別結果のデータを一覧性を持って公表することはしないということで、これを各学校において校長に公表してもらうということである。これは校長の判断、責任ではなく、市教委の方針として校長に公表してもらうということで問題はないと思う。これは文科省の実施要領に法的拘束力がないという前提で言っている。文科省の実施要領に自校の結果を公表することはそれぞれの判断に委ねることとあるがこれはいったいどういうことか。校長には教育委員会を超える自立した権限はない。各学校の意志決定にあたっては、理論上、教育委員会が校長の意思決定を覆して意思決定を行うことができる。これは法律上そういう仕組みになっている。A中学校のデータを公表する責任を負っているのは最終的には教育委員会である。各学校は教育委員会と独立した主体とした学校なり学校長の判断があるわけではない。これは法的にそうなっている。それがいやなら法律を改正するしかない。我々自身が公立学校に責任を負っているということである。方針である以上、方針は守られなければならない。市教委の判断において学校長に公表してもらうということで、これは学校長の裁量ではなく、全学校で公表してもらう。これに対して文科省が何か言ってくる可能性は限りなくゼロに近いと考えている。仮に文科省から批判的に言ってきたら、法律論で返せばよい。実施要領を過度に恐れる必要はない。もちろん事務局の立場はわかる。行政としてできるだけ安全な策を採りたいという事務局の立場は理解しているので、その上で委員会としてどういう間が方の整理で公表を決定する。対象となる学校が全学校かというと、児童数が少ない学校をどうするかということがあるし、そういう配慮の上に公表するデータを平均正答率と無解答率だけではなく、そういうデータも含めた上で、学校の課題を浮き彫りにする上で有益な細かいデータを公表するという実務上の検討課題はある。」

委員長「私も開かれた学校づくりのためには公表することは大事であると考えている。しかし、昨年度は校長に任せたところ19校しか現実的には公表されなかった。この現実を無視することはできない。どれだけ法律論で、上から目線で言ったところで、この19校しかできなかった事実を踏まえながら対策を考えるべきである。現実論として学校協議会に説明して、反対する協議会があると思う。それがあった場合にどうするのか。また、校長自身も反対する場合があると思う。私としてはできるだけ説得していく作業が必要だと考える。法律でそうなっているから従えという姿勢はおかしい。私は公表するという大前提でそういうことを話したい。私は何度か校長とネゴをする時間をもらいたいということを要望した。それは2回しかとらないということで決着した。20校しかなかったという現実をどう踏まえるかということが大事である。皆さんがおっしゃった発言その一つ一つに異論はないが、現実にそういう事実があるということを踏まえながら対応しなければならないと考える。そういう意味合いで先ほど配慮事項と申し上げたのであるが、そこは工夫していきたい。あまり抽象的な議論をしていてはだめだと思う。こういう内容を各校長に示すという具体的な内容があった方がもっと話が詰められるのではないかと思う。総論的な話をこの段階でしていてもあまり意味がないのではないか。」

教育長「方向性についてそれぞれの教育委員の皆様に意見をいただいたので、具体的にどういう形で進めていくのか事務局で整理して協議会で意見をいただきながら進めていきたい。」

大森委員「具体的には学校管理規則及び学校協議会運営規則の改正とセットにして、位置づけを明確にする必要がある。学校の判断ができるのかできないのかということにならないようにしなければならない。20校しかなかったことについては、位置づけが曖昧であったからああいう結果になったと私は考えている。法的にも政策的にも我々の意思を明確にした上で、校長が困らないようにするためには、校長の判断ではなく、教育委員会の判断とすることが必要だと考える。校長が矢面に立たなくて済むように、学校協議会に役割を果たしていただくために提示のプロセス等も考えていかなければならない。説明会はネゴの場ではなく、考え方を伝える場である。これから交渉するという話ではないということである。法律論で上から目線でやれということについての指摘に関しては、法律論は明確にしなければならない。上から目線は、民間企業よりもお役所組織では上位機関が下位機関に職務命令を出す時に、それをいちいち下部機関が上から目線とか強制とかいう議論をすることはない。どのような立場にある者がどのような責任で意思決定を行うかを明確にする話であって、感情的、情緒的議論が立ち入る余地がない。」

委員長「そこは私と大森委員には違いがあるので明確にしておきたい。上から目線という表現を象徴的に言ったのであるが、私は成果物をあげたいだけである。成果物をあげるためには言うだけではあがらないということを言いたい。ガバナンスのベースは信頼である。信頼があって初めてガバナンスが効いてくる。私は決してネゴをする場にするつもりはないが、異論や反発があった際に我々として説得していく努力が成果物を挙げるために必要である。マネジメントというのは一つの形で決めてこれでやってくださいということで済むのなら楽なものである。マネジメントはそんなものではない。個々それぞれの意見がある中で、開かれた学校づくりが大事だということを伝えたい。そういう意味でガバナンスを効かせるには信頼があって初めて成果物があがる。成果物を抜きにして議論するのはおかしいのでそういうことを申し上げた。」

教育長「具体的なイメージを作らせていただきたい。大森委員は学校長が迷わないで済むようにということをおっしゃっており、また、長谷川委員長がおっしゃっているように、進めていくには地域なり保護者へ校長が説明しなければならない。そういう意味では学校長の腹に入れなければならないので、一度整理させていただいて協議会の場で議論させてもらいたい。とくに厳しい環境の学校には子どもたちの自尊感情ということについての課題認識があるので、我々としてどう説明できるのか整理させてもらいたい。」

採決の結果、委員全員異議なく、継続審議とすることで決定。

（5）長谷川委員長より閉会を宣告