大阪市水道PFI管路更新事業等及び大阪市工業用水道特定運営事業等の実施について（令和2年1月29日）

• 大阪市水道PFI管路更新事業等の実施について、配水管更新事業に運営権制度を導入（令和4年4月予定）すること及び実施方針条例議案を令和2年2・3月市会に提出することを決定した。
• 大阪市工業用水道特定運営事業等の実施について、公共施設等運営権制度を導入（令和4年4月予定）すること及び実施方針条例議案を令和2年2・3月市会に提出することを決定した。
• 事業を担う運営権者が施工実施者を選定する等にあたっては、公平・公正な手続きが担保できるルールを設けることを確認した。

【政策企画室長】

　戦略会議を行う。

　今回の案件は、「大阪市水道PFI管路更新事業等及び大阪市工業用水道特定運営事業等の実施について」である。

　会議はプレス公開で開催する。

　円滑な会議運営にご協力をお願いする。

　それでは、水道局より説明をお願いする。

【水道局長】

　本日審議いただく事案であるが、水道局が地方公営企業法に基づき、事業管理者として実施している厚生労働省所管の水道事業、経済産業省所管の工業用水道事業、この2つの事業に運営権を設定するものである。それぞれのスキームについては、後ほど説明する。

　昨年の2月に今申しあげた2つの素案を公表してから、ほぼ1年近くとなる。その間、市会の意見や市政改革室のもと実施している外部有識者で構成するPFI事業検討会議の意見等を踏まえ、このたび、実施方針案と要求水準書案が成案化の運びとなったところである。

　本日両事業を説明し、運営権を導入することと、そのために必要となる関連条例案を来る2月・3月市会に上程することの2点について、方針を決定いただけたら、2022年（令和4年）4月1日をめざして取り組んでまいりたいと考える。それでは説明させていただく。

【経営改革担当部長】

　まず、PFI管路更新事業について説明する。1ページには、本事業の全体概要をまとめている。

　2ページをご覧いただきたい。これまでの経過を時系列で整理している。水道事業は、「命の水」という言い方もよくされているが、この間の市会等での議論は、公共性を確保する観点から、市が事業の最終責任を実質的に担いうるかどうかという点が、重視されてきた。今回示すプランは、これまでの市会における議論等を踏まえつつ、改正水道法により新たに設けられた運営権制度を活用し、PFI管路更新事業として、水道基盤の強化を進めるものである。

　3ページは、本事業の基本スキームを表している。今回のプランは、配水管の更新業務に限り、運営権者に委ね、管路更新のペースを倍速化するものである。事業期間は、16年間、総事業量は、1,800㎞の配水管更新である。

　本事業を実施することによる効果であるが、4ページに記載のとおり、管路更新の倍速化により、耐震管路網の早期構築が実現でき、具体的には、現行体制では25年から30年程度要するところ、運営権制度の活用により16年で完了することができることとなる。また、下段の表にあるとおり、例えば、基幹管路の耐震適合率を100％とするなど、運営権者に求める定量的な成果指標を要求水準書に明記していく。

　加えて、5ページにあるとおり、本事業の実施により、従来、管路更新業務に従事していた水道局の職員は、人的資源として、新たな領域で、水道事業の基盤強化のために活用することが可能となる。

　6ページに記載している府域における広域的な水道の基盤強化に向けても、より一層、主体的な役割を果たしていく。

　7ページには、本事業によるコストメリット、いわゆるVFMを記載している。この数値は、監査法人の監修も経て算出したものであるが、まとめ発注による間接経費の圧縮等により、上記表の右側に記載のとおり、全体として、約10.5％の事業費縮減効果を見込んだところである。

　8ページには、実施方針条例に定める項目と、実施方針案、要求水準書案に記載している主な項目を列挙している。

　9ページ以降には、本スキームにおいてポイントとなる点をまとめている。

　まず、9ページの民間事業者の選定方法だが、これは公募型プロポーザル方式とし、関心をお持ちの事業者から提案書を提出いただき、市において選定をしていく。

　次に、10ページをご覧いただきたい。民間に事業を委ねる場合、命の水を民間に任せて大丈夫かといった議論も見受けられるが、今回のプランは、管路更新業務については、運営権者に責任を持って実施してもらうが、上段に記載のとおり、それ以外の管路の維持保全や水づくり、水質管理、大規模災害時の対応等の業務は、引き続き、市が水道事業者として、直接担うものである。

　11ページには、料金の取扱いについてまとめている。運営権制度を活用することにより、水道料金については、市と運営権者で、業務範囲に応じて按分することとなり、運営権者側の取り分は、利用料金として区分されることとなる。ただし、利用料金を含めた水道料金の総額は、現行水準と同額である。また、引き続き市条例で規定し、料金の請求も市が一括して行うので、市民の皆さまにとっては、これまでと何ら変わるところはない。

　また、運営権者は、利用料金とは別に、一部負担金を市から受け取ることとなる。これは、運営権者が支出する事業費のうち、事業期間中に費用として回収できない減価償却費相当額である。なお、本事業への参画を検討される事業者の方々には、1,800㎞の管路更新業務にかかる支出を回収するのに必要な利用料金収入額を積算いただき、それに見合う料金按分率を、ご提案いただくこととなる。

　12ページには、利用料金按分率の設定についてのイメージを図で表している。事業期間を通じて一律の按分率であれば、真ん中の点線のような形になるが、実際には、配水管更新の進捗にあわせ増加する減価償却費に対応させるため、当初は低く設定し、順次、引き上げていくこととなる。

　また、13ページのとおり、この利用料金の按分率は、当初の計画事業量と実績とのかい離等を適切に反映するため、適宜、補正をしていく。

　次に、14ページをご覧いただきたい。運営権者が実施する業務については、その内容が、要求水準等に従い、適正かつ確実に履行されることが重要である。まずは、上段に記載のとおり、運営権者において、責任ある施工管理体制を構築していただくことは当然であるが、市も運営権者任せにするのではなく、管路更新業務の計画、設計、施工の各段階において、重要管理点を中心にモニタリングをしていく。さらに、市によるモニタリングの妥当性を評価いただくため、外部有識者によるモニタリング体制も整備するなど、重層的なモニタリング体制を構築することで、業務品質の確保を図っていく。

　また、15ページにあるとおり、地域経済の活性化や工事施工品質の確保を図る観点から、工事の施工に当たっては、これまで実績のある優良な市内事業者を活用するとともに、新たな参入機会も確保すること、加えて、公平・公正な手続きで施工実施者を選定することを求めていく。

　最後に、スケジュールである。16ページにあるとおり、条例案が市会で可決いただけたら、4月以降、事業者選定の手続きに入り、2年程度の準備期間を経て、令和4年度からの事業開始をめざしていく。

　以上が、PFI管路更新事業の概要である。続いて、工業用水道事業について説明する。

　18ページは、同じく、本事業の全体概要をまとめている。

　19ページをご覧いただきたい。本市の工業用水道事業は、給水収益が減少傾向で推移する一方、法定耐用年数を超える老朽管の割合が8割に迫っており、今後、更新需要の増大が見込まれることから、厳しい経営環境となる。近い将来、経常損益が赤字になる、いわゆる収支ギャップが発生するリスクに直面している。こうした経営リスクを回避するため、真ん中の枠囲みにあるとおり、運営権制度の導入により、事業全般に民間の経営ノウハウを活用し、収益性を高めること、さらに、コストについても、投資戦略を抜本的に見直し、更新投資の抑制を図るなど、その縮減を図り、工業用水道事業の安定性、持続性を将来にわたり確保していきたいと考える。

　20ページは、本事業の全体スキームである。工水については、事業運営全般を委ねる主旨であることから、全事業範囲に運営権を設定することとする。事業期間は10年間で、民間事業者が希望すれば、最大でプラス10年の延長は可能としている。

　21ページには、運営権制度導入後の全体図を表している。図の上の方にある、市の工業用水道事業は休止扱いとなるが、資産は引き続き保有するため、資産管理のための公営企業会計としての工水会計は残ることとなる。また、図の右側にある、お客さまは、料金を工水事業者である運営権者に支払っていただくこととなる。

　22ページには、収益性の向上策として期待する内容を例として挙げている。厳しい経営環境にある一方、夢洲地区の開発等、工水の利用促進が期待できる環境もあるので、新たな需要の開拓はもとより、ユーザーの皆さまに、様々なサービス、付加価値を提供し、収益力を高めていただければと期待している。

　23ページには、投資戦略を見直すことによるコスト縮減効果について記載している。工水の場合、並行して敷設されている上水道管からのバックアップが可能であることから、これまでのような、老朽管を耐震管に取り替えることを基本とする考えから、管路の状態を適切に把握し、維持管理をメインに、漏水事故を防止していくことにシフトしていくこととしている。そのため、近年、民間事業者において開発が進んでいる、ICT技術等を活用した埋設管路の劣化予測診断や漏水調査手法等を取り込み、更新投資の大幅な抑制を実現したいと考えている。

　24ページには、事業実施によるVFMを記載している。同じく、監査法人の監修を経て算出したが、管路更新工事費の減等により、全体として、上段表の右側にあるとおり、約12.7％の収支改善効果を見込んだところである。

　25ページには、水道事業と同じく、実施方針条例の項目等をまとめている。

　26ページにある、民間事業者の選定方法も、水道事業と同様に、公募型プロポーザル方式により選定していく。

　27ページには、リスク分担についての考え方をまとめている。上段枠囲みに記載のとおり、運営権者には、工水事業者として、事業全般に責任を負ってもらうことが基本となる。ただし、大規模災害時等の有事の際には、下段に記載のとおり、市が施設の所有者として、施設復旧計画の策定等に主体的な役割を果たす。

　次に、28ページをご覧いただきたい。料金については、運営権者が利用料金として、その全額を収入することとなる。利用料金の設定に用いる責任使用水量や超過使用水量の単価は現行どおりとし、市の条例で明記していく。一方で、既存のお客さまにとって、不利益とならないことを前提に、様々なニーズに対応する新たな料金設定をすることは認めることとする。そのほか、水道事業と同様に、運営権者が支出した更新工事費等で、事業期間を超えて発生する減価償却費等の相当額については、市が別途、一部負担金を支払う。本事業に応募する事業者の方々には、このような条件のもと、具体的に利用料金を設定いただき、運営権対価と併せ、市に提案いただくこととなる。

　29ページは、管路の維持管理及び更新の考え方を記載している。投資戦略を転換することとするが、枠囲みの上段にあるように、幹線道路下等にある鋳鉄管の約12㎞は、重点監視路線とし、高度な状態監視手法を導入するとともに、同じ枠囲みの中段に記載のとおり、そのうちの2㎞については、事業期間中に耐震管への更新を義務化するなど、リスクレベルに応じた施設管理手法を適切に組み合わせ、将来にわたる施設の健全性を確保していく。

　また、30ページのとおり、工水についても、適正な業務品質を確保するため、運営権者、市、外部有識者による重層的なモニタリング体制を構築する。

　最後に、31ページにあるスケジュールであるが、これも水道と同じく、条例の可決後、2年程度の準備期間を経て、令和4年度からの事業開始をめざしていく。

　説明は、以上である。

【政策企画室長】

　それではご意見・ご質問等のある方はお願いする。

【高橋副市長】

　上水について、まず3点伺う。まず1点目が、今回Value For Money（VFM）が10％という高い数字だが、実現に向けてどういう見通しを持っているのか。資料には、最終的には事業者提案を受けてと記載されているが、高い数字を設定しているので、見通しをどう考えているのかお聞きしたい。

　2点目が、水道料金についてだが、利用料金の按分の仕組みが提案されているが、利用料金の按分のところで事業者との協議が整わなかった場合に、水道料金の値上げにつながる懸念があるのかどうか。

　3点目が、今回新たに人的資源が創出とあるが、コンセッションによってどの程度の人的資源が新しく出てきて、どういう形で有効活用されるのか教えてほしい。

【経営改革担当部長】

　まず1点目のVFMについては、今回確かに10％を超えるという積算をしている。PFI事業全体として、PFI事業をする場合、大体10％というのが平均値というふうに紹介されている。ただそれを適用するということではなく、今回我々がこの事業を直営で行った場合、今後16年間でこれくらいかかるだろうということをまず積算したうえで、これを民間に16年間一括で任せれば、間接経費の減であるとか仕事量が保障されるというところで、柔軟な工事体制も敷ける。あるいは民間がリース等もうまく活用しながら、いろいろな経費を圧縮するだろうというものを、個々具体に監査法人の力も借りて積算したうえで弾いている。水道事業の場合は管路更新業務に特化しているので、その得意分野で圧縮できるノウハウをお持ちの事業者であれば、一見高く見えるが、十分実現性は高い数字かと思っている。

　次に2点目の利用料金按分率について、基本は今後16年間で1,800kmの管路更新にどの程度の事業費がかかるのかを民間事業者に責任を持って積算をしてもらう。その際に労務単価がどうなるのかとか、工事費がどの程度推移するのかというのは、ある程度民間事業者にリスクを負ってもらって提案してもらうのが基本になるので、そこの考えがブレたとして、想定以上にコストが上がったとしても、民間事業者の方でリスクとして見てもらうということが基本となる。ただ、あまりにも想定を超えるような、外部環境の変化等によって大きくブレた場合は、これは他のPFI事業同様に激変というところがあれば調整するということは考えたいと思っている。しかし、民間事業者の方で責任を持ってやっていただくことが基本であるので、ちょっと思ったより労務単価が上がりましたとか、そういうふうなのは基本的には認めないところである。今回実施方針等にも明記をしているので、基本は責任を持ってやってもらう。

　人的資源であるが、管路更新業務について、今、技術者中心に直営でやっている部隊が、その仕事が民間へ行くので、それを新たに人的資源として活用することが可能となる。今、水道局でこの業務に携わっている人間は、全体で190人ほどいるが、このうちの技術者については、最初のうちはPFI事業者の方へ引継ぎも兼ねて派遣ということを一定程度想定している。その派遣が終わっても、今回の資料にも書いているが、広域的な水道の基盤強化というところで、他都市への派遣とか、そういったこともより充実させていきたいと考えており、そういったところへの人材として回していく。あるいは水道局のこれからマネジメント力を強化するための再配置といったところで有効に活用していきたいと思っている。一方で、技術等に直接関われない部分について、効率化が可能な部分については、一定効率化も併せてやっていくということで、スリム化と併せて組織力の強化、その両方を担っていきたいと考えている。

【高橋副市長】

　その辺はしっかり人事室と調整してほしい。

　あと少しこれに関連して、工水の方だが、VFMが12.7％と非常に高いが、特に工水の場合は、これから工水の需要が先細りしていく中で、収益の方で新規開拓を例として挙げられているが、この辺どの程度見込みがあるのか、そこを想定して少し12.7％が過大にセットされているように見えるが、どう考えているのか。

【水道局長】

　基本的には12.7％というのは、工水は経営が厳しいが、あくまで現行12年連続で黒字を一定確保してきた。基本的にはそのトレンドで出口まで行ってほしいというのが、まず基本である。ただ、SPCがこの事業を評価したときに将来需要というものが非常に重要である。まず夢洲へのパイプはもうすでに入っている。今は需要がほとんどないが、常々申し上げているように、雑用水として、修景用水とか、かなり需要が見込めるということが想定される。あとは、うめきた2期区域のまちづくりとか、雑用水利用であるがあとは新今宮駅前の開発用地とか。かなり成長戦略に対する期待度というのがあると考えている。その辺のところは、これからご提案いただく中で、どういうインセンティブを捉えて、工水事業を評価していただけるかというところに主眼をおいて、プロポ―ザルに臨みたいと考えている。

【朝川副市長】

　2点伺いたい。この間の市会議論を踏まえて、今回成案化されたということだが、これから2月・3月市会でまた議論される。この間の主な議会からの指摘と、それをどのように成案化にあたって整理されたのかを確認させていただきたいのが1点。

　その中にも出てくるかもしれないが、やはり市民の方の安心感の確保のためには、適正な業務品質の確保が大事だと思っている。埋戻し土の不適正施工の問題も生じているが、そのあたりについて、資料の中では、市によるモニタリングや有識者によるモニタリングが書かれているが、そのあたりもう少し具体的にイメージできるように教えていただきたい。

【水道局長】

　まず1点目の市会について、1年弱の間かなり議論をさせていただいた。水道は命の水を預かるということなので、例えば、浄水場での水づくりや、特に根幹となる水質管理、これについて自前で行うべきとの強いお言葉をいただいている。基本的には、公共性を確保したうえで、この運営権をどう使うかというところをポイントとした指摘が多いというふうに考えている。

　あとは、各論として、ここで今日説明した内容につきまして、今、お尋ねのあった議会のいろいろなご意見を踏まえた1つのアウトプットとしてご理解いただきたいが、項目で申しあげると、やはり災害対応、リスク分担、それとモニタリングは大丈夫なのか。特に不適正に絡んで、十分に監督もできなかったのに、この時点で民間に丸投げするのは非常に無責任ではないかという厳しいご指摘も頂いている。それが大きなポイント。あとは水道料金については、なし崩し的に値上げにならないのかというご指摘もあった。それらを踏まえ、実施方針や要求水準書の方で、その辺を反映させている。

　あと品質の確保であるが、今、申しあげたとおり、今回不適正の案件が、非常に反省すべきところであり、これを踏まえて、再発防止策を打っているところであるが、これをまず肝に銘じて、まずセルフモニタリングということで、要求水準を達成するために必要なモニタリングをSPCに義務付ける。それが1つのアウトプット。それから市によるモニタリングでは、具体的には、例えばICTを活用し、現場の連続監視システムを導入するよう、要求水準にうたっている。既に当局で現場の抜き打ち検査を行っているが、SPCに対してやりたいと思っている。すでにISOとHACCPによる業務品質管理システムを局による人的関与で行っている。その考え方をもってモニタリングをしたいと考えている。もう1つは、外部有識者によって、経理状況もあるので、そのモニタリングをするということ。最後に、国からの許可を受けた運営権ということで、厚生労働省から、工水では経済産業省から立入り検査が数年に1回ある。そういう重層的な対応の中で、なんとか業務品質につきましては確保したいと考えている。

【朝川副市長】

　そのあたりしっかりお願いする。

【山本副市長】

　1点だけ、PFI管路更新事業は16年間という非常に長い期間となるので、環境の変化、何が起こるか分からないということを想定しておかなければならない。もし仮に、事業者が破綻というか、経営が悪化するとなった場合にその辺のリスクはどのように考えているのか。

【水道局長】

　ご指摘の趣旨については、従前から議論している。そうならないように当然モニタリングをすることが前提だが、お尋ねの状況になった場合の撤退時の対応というものが、国のガイドラインでも、昨年9月30日、改正水道法が施行された前日に出されているが、そこにかなり明記されている。運営権者側の継続が困難となった場合、特に責が運営権者側にある場合であるが、初動期の問題、それから移行する時期の問題、それから次期体制をどうするかという3つの各段階がある。それに対する体制をまず構築しなさいということがある。こういったことを実施方針や要求水準書に明記していくこととなる。それと最低限その時に必要となる職員数は何人になるかというのもある程度イメージしておく。

　あと相手の会社が倒れた場合でも、次の運営権者に行くのか、あるいはそれを当局が引き取るのかという2つのケースがあるかと思うが、どちらにしても、その期間なんとか、いわゆる一定の事業継続への協力は、運営権者側にあると思っている。特に、施工監理を担うマネジメントの要員であるとか、そういう人については、なんとか手配してもらうこととなる。これから実施契約を優先交渉権者と結ぶので、そこを明記していきたいと考えている。

　加えて、16年間の事業であるので、当然出口はどうなるかという議論があると思う。今の我々の考え方は、最悪のシナリオは運営権者に一度出してしまうと、その運営権者なしではやっていけないような、そういう技術の継承ができないことが最も危惧するところである。当然16年間の出口のところには、一定16年間で危ないところはやりきるため、一定の穏当なペースに戻す。その時に基本的には水道局が、その時の陣容でやれるようなシナリオを、そもそも出口戦略というものを持っている。運営権者が事業期間中に撤退すれば、その持っている出口戦略のスキームを前倒しするというようなことも今考えている。その辺を複合的にこれから優先交渉権者と議論していく、重要な命題と考えている。

【市長】

　優先交渉権者と実施契約を結ぶときには、問題になった埋戻し材を適正なものを使ってもらうなど、そういう施工的な、条件的なものも優先交渉権者には条件を課すのか。

【水道局長】

　今回の不適正は、当局にも当然責任があるが、実施する部隊にもかなり技術力の問題があったので、契約管財局と相談する中で、実績申告型の入札制度を我々昨年から実施している。それはかなり事細かに適正な業者であるかどうかを点数表示して、それで業者の適合性を確認するという仕組みを入れている。今申しあげたことを実施しているが、ある程度そのまま要求水準の方に書いている。当然これから手を挙げていただく民間事業者には、今我々がやっているそういう実績申告型で優良な業者を選定できる基準について、こういう形でやってくださいということを明記している。そこは何とか我々反省も踏まえて適正な業者が入るよう考えている。

【市長】

　埋戻し材で差額を儲けてきた、不適切な埋戻しをした業者は、もう参加できないのか。優良じゃないのではないか。

【水道局長】

　今すでに、400者以上がそういうことを行っていたので、そこは我々お互いまずリセットして、再発防止を打って、ちゃんとしたことを今背筋を正して現実に施工している。一度反省して、リセットして、新たにそういうきっちりした施工ができるということを、お互い確認しながらやっている。もし、400数者が一回やったから、一度不適正施工を行ったから全てアウトとなると、業者がいなくなる。これからそういうことをしないということ、あるいはお互いこれから業務品質をやっていくという、信頼関係を構築しながらやっているので、なんとか、そこをスタート地点に入っていきたいと考えている。

【市長】

　書いているが、どこまで優良なのか、よく分からないところがある。

【水道局長】

　実績申告型の個票が詳細にあるので、それに基づいて、まず業者を選定するということが考えられる。その中には今指摘のあったいろいろな項目に対して、きっちりやれということを全部盛り込んでいる。そういう品質を前提にした業者を選定してくださいといったことを事細かに要求水準書に書いているので、そこはなんとかスタートとしていけると考える。

【市長】

　中小企業振興基本条例に基づいてというのは分かるが、要は、SPCが発注権者となる。各エリアエリアで。役所がやっていれば、価格が安いところが落とす。この間から設備事業者との贈収賄の件もあったので、SPCに対しての、個別の口利きとか、役所や議会からの個別の口利きがないようにルール作りをしないと。また、職員も守らないといけないから、贈収的になってくるからそこはルールを作らないといけないのではないか。

【水道局長】

　役所とSPCの関わり、あるいはSPCと施工業者との関わりについては、きっちりと確認する。我々も職員を守りつつ、職員も今までは現場の監督をしていたが、基本的には、モニタリングの方に回るという仕切りをしているので、今のご指摘を踏まえ、きっちりと要求水準なり実施契約の中で確認していきたいと思う。

【市長】

　ルールをきちっと作らないと。例えばIRでも接触禁止ルールを全部作っている。例えば、議会からの要望を役所が受けて、役所側から個別、具体的な事業者の推薦などすると、それこそ公正・公平な手続きになってない。それは一切やっちゃダメというルールをきちっと作っておいてもらいたい。

【水道局長】

　4月から実施方針を出すので、今おっしゃった民間業者との関わり方、今はサウンディングという形でまだ自由にやっているが、そういうIRのやり方も勉強しているので、ああいう不正なことが起こらない形を4月1日以降徹底したいと思っている。よろしくお願いする。

【政策企画室長】

　それでは意見・指摘も踏まえ、説明があった内容で決定させていただく。